23個自貿區下一步怎么走？國務院常務會議定調
4月17日，國務院總理李強主持召開國務院常務會議，聽取自由貿易試驗區建設情況匯報，并作出一系列重要部署。
就在會議前夕，中國（內蒙古）自由貿易試驗區剛剛揭牌，成為我國第23個自貿區。至此，從東海之濱到西北邊陲，從海南熱土到北疆草原，覆蓋東西南北中、統籌沿海內陸沿邊的自貿區“雁陣”格局已然形成。
“十五五”開局之年，這場國常會既是對過去自貿區改革探索的回望，更是一次面向未來的戰略總動員。
為什么設立自貿區：一場以開放倒逼改革的“國家實驗”
知道當初為什么設立自貿區，正是理解此次國常會總結和部署的關鍵。
時間回到2012年，中國經濟增速在經歷多年兩位數高增長后，首次回落到8%以下。舊的紅利正在消退，新的動力尚未形成，“三期疊加”的陣痛讓中國發展站到了一個十字路口。
外部形勢同樣不容樂觀。經濟全球化逆流開始涌動，世界貿易組織的功能被大大削弱，以美國為首的發達經濟體，試圖通過TPP、TTIP等高標準區域協定重塑國際貿易規則，并一度將中國排除在外。
“我國發展要贏得優勢、贏得主動、贏得未來，必須順應經濟全球化，依托我國超大規模市場優勢，實行更加積極主動的開放戰略”——這一判斷，成為全黨全社會的共識。
“下好先手棋，打好主動仗。”在習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動下，黨中央作出了一個影響深遠的戰略決策：設立自由貿易試驗區。
2013年9月，上海外高橋，中國首個自貿試驗區正式掛牌。一塊不足30平方公里的“試驗田”，就此開啟了一場以開放倒逼改革的“國家實驗”。
為什么要設立自貿區？答案也寫在這13年波瀾壯闊的實踐里。
——這是以開放倒逼改革的“壓力測試”。過去，中國融入全球經濟主要依靠低成本要素和政策優惠。但隨著國際競爭加劇，傳統的商品與要素流動型開放已難以為繼。自貿區的核心邏輯在于“轉軌”：從“正面清單”轉向“負面清單”，從政策洼地轉向規則高地。2013年，上海自貿區發布中國首份外商投資準入負面清單，共190條特別管理措施；如今，這張清單已縮減至27條，制造業條目實現清零。
——這是對標國際高標準規則的“制度供給”。面對CPTPP、DEPA等新一代經貿協定，中國不能關起門來談規則。商務部國際貿易經濟合作研究院副院長崔衛杰表示，自貿區最核心的成果不是政策優惠，而是一套“可復制、可推廣”的制度體系。最新數據顯示，累計485項自貿試驗區制度創新成果在國家層面復制推廣。
——這是服務國家戰略的“增長極”。此前，22個自貿區以大約全國千分之四的國土面積，貢獻了約五分之一的外商投資和進出口總額。海南自貿港啟動封關運作，打造全球消費回流的新引擎；沿邊自貿區深度服務“一帶一路”陸路通道。自貿區的戰略價值在聯動中不斷放大。
自貿區改革探索的邏輯鏈條清晰而堅定：以局部突破撬動全局改革，以制度型開放贏得未來話語權。
“雁陣齊飛”成勢：23塊拼圖背后的戰略能級躍升
歷史從來不能一蹴而就。13年間，中國自貿區經歷了數次擴圍：
2013年，上海自貿區率先掛牌，邁出“從0到1”的關鍵一步；
2015年，天津、廣東、福建自貿區正式掛牌，首次形成“1+3”沿海布局；
2017年，遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西7地自貿區入列，首次挺進沿邊與內陸；
2018年，海南全島建設自貿區，并宣布探索中國特色自由貿易港；
2019年，山東、江蘇、廣西、河北、云南、黑龍江6省自貿區入列，上海自貿區增設臨港新片區；
2020年，北京、湖南、安徽自貿區加入，并擴展浙江自貿區區域；
2023年，新疆設立西北沿邊首個自貿區；
2025年，海南自由貿易港正式啟動全島封關運作；
2026年，內蒙古自貿區獲批。
至此，全國23個自貿區，形成功能互補、協同并進的“雁陣”格局。
“頭雁”上海，勇闖制度創新的“深水區”。 此次國常會特別點名“支持上海自貿試驗區”。作為自貿區陣列中的“領頭雁”，上海肩負著對接CPTPP等國際最高標準的使命。在跨境數據流動、政府采購、國有企業行為準則等“邊境后”領域，上海正為國家參與全球規則博弈探路先行，積累寶貴的實戰經驗。
“中堅”梯隊，差異化探索競相發力。廣東聚焦粵港澳規則銜接，天津深耕京津冀協同，陜西打造“科創自貿”……它們構成了制度創新的多元矩陣。
“尾翼”沿邊，打通跨境合作大通道。云南、廣西、黑龍江、內蒙古，深耕與周邊國家的跨境合作，在人民幣跨境結算、邊民互貿、中歐班列物權化等方面積累了獨特經驗。
這不僅是地理版圖的有序延伸，更是制度創新的持續深化；在更大范圍內為深化改革、擴大開放探索新路徑，也彰顯了中國支持建設開放型世界經濟的堅定決心。
成績有目共睹。此次國常會明確肯定：自貿區“有效發揮了綜合試驗平臺作用”。
然而，會議提出的“新形勢新任務”6個字，也道出了當前面臨的深層挑戰——制度創新的邊際效應遞減、部分區域同質化競爭、開放與風險的平衡難題。正是在這一背景下，此次國常會的部署，顯得格外及時而關鍵。
會議提出“因地制宜、穩步有序、務求實效”的工作原則與“一區一策”的具體路徑，為自貿區深化改革與高質量發展開出了精準藥方。
如何理解這劑良藥的“藥理”？
“一區一策”的本質是承認差異、尊重規律。不能“沿海怎么干，內陸也怎么干”，“一刀切”式的復制往往水土不服。此次國常會明確“因地制宜”“在科學評估論證基礎上”推進。意味著未來的政策賦能將更加精準。每個自貿區的功能定位、資源稟賦、開放能級不同，改革的側重點和路徑也必然不同。
“上臺階”的核心是制度集成，而非政策疊加。早期自貿區改革以“單點突破”為主——一項一項地減審批、降門檻；但未來的“上臺階”，關鍵在于跨部門、跨領域的系統集成。讓海關、稅務、金融、交通等力量形成合力，打通“制度堵點”。這也是為什么此次國常會特別強調“穩步有序”。因為制度集成比政策出臺更難，更需要耐心和協同。
“務求實效”的關鍵是為發展增動能，讓自貿區成為高質量發展的“加速器”。制度創新不能停留在“文件里”“匯報里”，而要真正轉化為營商環境改善、產業升級、外資集聚、貿易暢通的實效。有專家指出，衡量制度創新，不是出臺了多少政策，而是解決了多少實際問題、釋放了多少發展動能。要從“紙上”落到“賬上”，轉化為實實在在的增長紅利。(中國發展改革報社記者 王春華)
來源：中國發展改革報社